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hôtel de poste, XVIIe siècle (Provence)



L'administration du pays :

la vénalité des offices

Michel CARMONA (1984)


Il faut avouer que l'appareil administratif du pays ne semble guère plus exemplaire [que le gouvernement]. La vénalité des offices pèse lourd dans la balance. Quand on sait que le prix d'un office de conseiller valant 45 000 livres à Paris en 1610 passe à 70 000 livres au milieu du règne de Louis XIII sans que les gages ni les épices aient suivi la même progression, on comprend sans peine que les titulaires de charges soient presque obligés de prévariquer. Le revenu d'une charge s'établit en effet officiellement autour de 2,5% du capital : bien peu d'officiers se contentaient d'un rendement aussi faible.

À la fin du règne de Louis XIII, la rapacité des détenteurs d'offices est devenue proverbiale. Le célèbre Tabarin avait coutume de donner en ces termes une recette infaillible contre les rats : "Le meilleur expédient qui soit au monde pour empêcher les rats d'entrer dans un logis, c'est de mettre un sergent dedans ; car les rats qui ne vivent que de ronger, sachant qu'un sergent y aura été, ils se douteront qu'il n'y aura plus rien et n'y entreront jamais."

Depuis le règne d'Henri IV, les charges peuvent être transmises héréditairement moyennant le paiement d'un droit annuel, surnommé la "paulette". Cette mesure avait eu d'emblée un immense succès auprès des détenteurs d'offices. Le juriste Loyseau raconte les scènes significatives auxquelles il a assisté : "Au commencement du mois de janvier dernier 1608, pendant les gelées, je m'avisai, étant à Paris, d'aller un soir chez le partisan du droit annuel des offices, pour conférer avec lui des questions de ce chapitre. Il était alors trop empêché. J'avais mal choisi le temps. Je trouvai là grande foule d'officiers se pressant et poussant, à qui le premier lui baillerait son argent : aucuns d'eux étaient encore bottés venant du dehors, qui ne s'étaient donné loisir de se débotter."

L'empressement des officiers mécontente deux groupes influents dans l'appareil d'État. D'abord un certain nombre de titulaires de hautes charges rassemblés autour du Chancelier de Bellièvre. Ils voudraient une monarchie tempérée par un corps d'officiers indépendants, compétents, zélés. Le droit annuel permet à des gens incompétents de parvenir aux plus hautes charges de l'État grâce à leur argent : il corrompt, démoralise et asservit les officiers au Roi. N'était-ce pas, au fond, le but poursuivi par Henri IV ? En tout cas, le Vert-Galant, prenant acte du désaccord de Bellièvre avec sa politique, lui retirait les Sceaux en octobre 1605. Le second groupe d'opposants est constitué par les princes et les Grands, qui ont compris que le droit annuel, s'il se perpétue, va inéluctablement diminuer leur influence dans les nominations d'officiers.

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Peu avant sa mort, Henri IV aurait confié qu'il «était bien aise de voir des officiers de qui on ne pouvait dire : voilà le président d'un tel, le lieutenant de celui-là, le conseiller de cettuy-ci». Parole révélatrice qui met l'accent sur la puissance de l'arme que la vénalité des charges et leur transmission héréditaire ont finalement placée entre les mains du Roi.

À l'instar d'Henri IV, Richelieu considère la vénalité des offices comme une chance pour l'autorité royale, car elle lui assure un vaste champ de manœuvre. Supposons en effet que la vénalité disparaisse et que les offices soient désormais attribués en fonction du savoir. On verrait alors des individus de basse extraction «souvent plus chargés de latin que de biens» entrer en masse dans la fonction publique, introduisant un redoutable ferment d'agitation dans les structures de l'État. Le barrage de l'argent, au contraire, permet d'obtenir des titulaires de charges la garantie de leurs fonctions et d'une certain souplesse vis-à-vis des injonctions du pouvoir. Celui-ci détient par ailleurs l'arme absolue : la régulation des créations d'offices et le contrôle de la paulette, qui influent de manière déterminante sur la valeur des charges. Naturellement plus sensibles aux menaces que le gouvernement royal est en mesure d'agiter contre leur portefeuille, les riches sont a priori plus accessibles à la discussion.

Pour Richelieu, la gratuité des charges ouvrirait la porte à une course sans fin, qui privilégierait la faveur des Grands et verrait le plus intrigant, ou le mieux introduit, l'emporter sur le plus savant. S'ils étaientRichelieu_format_Web redevables de leur nomination à un prince ou à quelque autre puissant personnage, les fonctionnaires cesseraient d'être les serviteurs du Roi pour se dévouer aux intérêts de celui à qui ils doivent leur élévation, ressuscitant ainsi le temps des factions, voire celui des guerres civiles.

Au demeurant, la sélection par la richesse a probablement aussi pour avantage que le riche se montre moins sensible aux tentations de la concussion que le pauvre, «contraint à être fort soigneux du revenu du sac».

Il faut donc maintenir le système existant. Paradoxalement, la vénalité est bonne et nécessaire. Certes, «au nouvel établissement d'une République», reconnaît Richelieu, «on ne saurait sans crime n'en bannir pas la vénalité, parce qu'en tel cas la raison veut qu'on établisse les lois les plus parfaites que la société des hommes peut souffrir». «Mais», ajoute-t-il aussitôt, «la prudence ne permet pas d'agir de même pied en une ancienne monarchie, dont les imperfections ont passé en l'habitude, et dont le désordre fait, non sans utilité, partie de l'ordre de l'État». Au total, s'en prendre à la vénalité et à l'hérédité des charges ne pourrait qu'«exposer imprudemment l'État à quelque ébranlement» (Richelieu, Testament politique).

Aussi le problème est-il moins d'abolir ce système que de le conserver en tempérant ses vices. Pour cela, deux objectifs : modérer les prix des offices, qui atteignent des sommets tout à fait excessifs (Richelieu voudrait les ramener à la moitié du niveau qu'ils ont atteint de son temps), et permettre un accès plus large des personnes de qualité - entendons des nobles - aux charges supérieures de l'État.

Mais dans un cas comme dans l'autre, l'impératif fondamental reste d'attacher au Roi la fidélité d'une bourgeoisie de robe soustraite au clientélisme des Grands. Henri IV et Richelieu ont-ils atteint le but recherché ? Leur réussite sur ce point est plus que douteuse. Force est de constater que, pendant la première moitié du XVIIe siècle, les officiers en sont venus peu à peu à former un groupe quasi autonome, auquel la vénalité et l'hérédité des charges assurent une très grande indépendance vis-à-vis de l'autorité royale. La France, en vérité, s'administre pour l'essentiel par elle-même au travers d'un appareil largement décentralisé, dont l'obéissance au pouvoir est toute relative.

Michel Carmona
La France de Richelieu, Fayard, 1984, p. 97-100

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